Tankar om ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar
Robin Svensén, nationalekonom på avdelningen Strategisk Samhällsanalys, är djupt involverad i frågor kring bostadsmarknad och konjunktur. Nedan utvecklar han sina tankar om det offentligas ansvar för bostadsförsörjning.
Under våren kom Statens Offentliga Utredning 2018:35 om Ett Gemensamt Bostadsförsörjningsansvar. Utredningen presenterar ett förslag på ny bostadsförsörjningslag samt förändringar i jordabalken och bland diverse förordningar. Bland de förändringar som föreslås är en ökad regionalisering av bostadsförsörjningen ett stående inslag. Bland annat ska Boverket beräkna den kvantitativa bostadsbristen på regional nivå över hela landet, vilket sedan förfinas av regionerna själva, med hjälp av länsstyrelse och berörda kommuner. Länsstyrelsen ska precis som tidigare bistå med stöd, information och råd, men ska nu även företräda staten som medfinansiär för kommunala insatser med bostadsförsörjningssyfte och via avtal med kommunen tillse att bostadsförsörjningen äger rum. Både bostadsförsörjningens problemformulering och finansieringen av dess åtgärder lyfts därmed från kommunal till regional nivå.
Detta är en efterlängtad förändring. Redan när Tyréns medverkade i Nybyggarkommissionen (2014) diskuterades det att ett regionalt grepp behövs för bostadsförsörjning. Bland annat stod i slutrapporten[2]:
Regionernas inflytande över planering och genomförande i bostadssektorn måste öka. En arbetsmarknads- och därmed bostadsmarknadsregion är oftast större än en enskild kommun. Behovsanalysen bör därför ske i regi av regionerna eller landstingen – och utgöra ett bindande åtagande för ingående kommuner genom beslut i regionfullmäktige eller landstingsfullmäktige.
Detta var i en tid då den gällande diskursen löd att det var kommunernas fel att det inte byggdes nog. Särskilt vissa storstadsnära kommuner ansågs åka snålskjuts på storstädernas ekonomiska kraft utan att själva bidra med bostadsförsörjning. Bland annat skrev tungviktarna Lind, Kalbro och Cars 2013[3]:
Avskaffa det kommunala planmonopolet: Trafikinfrastrukturen är till sin karaktär regional. Kommunernas starka ställning i markfrågor ger upphov till ineffektiva lösningar där kommunala intressen hävdas på bekostnad av det regionalt och samhälleligt önskvärda. Detsamma gäller i allt väsentligt bostadsbyggande. Särskilt i storstadsregionerna bör den regionala nivån vara dominerande.
Det blev aldrig någon regional bostadsförsörjning i den vevan. Istället tog kommuner runt om i Sverige an sig uppgiften att bli bostadsbyggare och kvantitativa bostadsbyggnadsmål låg högt på kommuners agendor. Stockholms stadshus’ skrift från 2014 med underrubriken en skrift om bostadsförsörjningen i Stockholms stad hade exempelvis huvudrubriken PÅ VÄG MOT 140 000 NYA BOSTÄDER[4]. Även vissa kommuner som tidigare stått som syndabockar för det låga bostadsbyggandet började faktiskt bygga. Nacka, Täby och Värmdö dubblerade antalet byggstartade bostäder 2015–2017 jämfört med 2012–2014. Andra såsom Danderyd gjorde de inte.[5]
Att byggandet ökade var av godo, men diskursen som drev byggandet var det inte. Istället för en lag som hanterade snålskjutsproblemet, försökte kommunerna försvara sitt rykte. Sen kom Stockholmsförhandling, Sverigeförhandling och det kommunala bostadsbyggaridealet var allrådande med stora konsekvenser för våra städers attraktivitet. I Tyréns intervjustudie Vision och verklighet (2017) fick vi höra hur tänkta grönstråk förhandlades bort vid utformningen av nyexploateringsområden i Årstadal. Istället överbelastades de underdimensionerade grönytorna och är idag, efter bara ett par år, mycket slitna[6]. Inte bara grönytor underdimensionerades; även skolplatser, skolgårdar, förskoleplatser och förskolegårdar. Om Hagastaden har det länge rapporterats skev dimensionering av service och allmänningar i förhållande till mängden bostäder[7]. Jag har inte läst något specifikt om Barkarbystaden, men jag har varit där och bevittnat planering under det kommunala bostadsbyggaridealet.
Idén om regional bostadsförsörjning har dock levt kvar hos mig. När Tyréns 2017 rådgav SABO:s byggherreråd om frågor att ha med i Allmännyttans agenda för ökad och uthållig nyproduktion[8] föreslog jag regionalisering av bostadsförsörjningen.Den här snålskjutsproblematiken som nuvarande system kan ge upphov till är allt annat än ett ”Stockholmsfenomen”.
Tyréns har på uppdrag av Hyresgästföreningen nyligen undersökt vilka drivkrafter och förklarande faktorer som finns till byggandet i Sveriges kommuner sedan 1994[9]. Analysen visar att ekonomiskt fundamenta, bostadsförsörjningsbehovet och markrestriktioner väl kan förklara hur mycket som byggs i olika kommuner, i olika tider. Vad studien mer visar är att kommuner med stor andel hyresrätter har varit bättre på att bygga på en nivå som överensstämmer med bostadsförsörjningsbehovet än kommuner med liten andel hyresrätter. Bakgrunden är en hypotes framlagd av Hans Lind i tidskriften Ekonomisk Debatt[10]: Politiker i kommuner med många personer som äger sitt boende har incitament att hålla byggandet lågt eftersom väljargruppen gynnas av ett lågt byggande som inte äventyrar bostadspriserna. Politiker i kommuner med många personer som hyr sitt boende har dock incitament att hålla byggandet högt eftersom personer som hyr sitt boende inte drabbas av ett ökat utbud, utan snarare gynnas av korta kötider. Kommuner med liten andel hyresrätter är ofta just pendlingskommuner till Sveriges storstäder och städer. Studien erbjuder därmed en förklaring till varför det är så stor skillnad på byggandet i olika förortskommuner, att vissa bygger mycket medan andra åker snålskjuts: Ekonomiska incitament hos väljarkårer bidrar till en politisk NIMBY-kultur.
Studien visar också att det ”uteblivna byggandet” som denna politiska NIMBY-kultur givit upphov till inte är ett Stockholmsfenomen. Totalt har fenomenet inneburit att uppskattningsvis 45 000 bostäder har ”uteblivit” sedan 1994. Av dessa har en tredjedel uteblivit i Stockholms län. Lika många har uteblivit i Västra Götaland och Skåneregionen tillsammans. Sista tredjedelen är uteblivet byggande ute i landet. Problemet med för lågt byggande i förhållande till behoven i hela Sverige är ett tydligt argument för att den nya bostadsförsörjningslagen träffar rätt när den ökar regionaliseringen: Det behövs ett helhetsgrepp på en regions bostadsmarknad som inte påverkas av lokala NIMBY-kulturer och som blir giltig för hela landet.
Att den nya lagen innebär att den kvantitativa bostadsförsörjningen dimensioneras hos Boverket och på regional nivå är av godo av två anledningar. För det första kan vissa kommuner inte längre åka snålskjuts. För det andra innebär lagen att vi inte längre behöver det kommunala bostadsbyggaridealet. Kanske är det äntligen dags för kommunernas planerare att få släppa fokus från kvantiteterna och istället få fokusera på kvalitativ, balanserad stadsplanering.
Robin Svensén, nationalekonom
[2] https://www.sns.se/wp-content/uploads/2016/08/2013-11-12_nya_regler_for_okat…rapport.pdf
[3] https://nybyggarkommissionendotse.files.wordpress.com/2016/02/rapport_nybyggarkommissionen_webb.pdf
[4] https://stadshusab.stockholm.se/globalassets/pa-vag-mot-140-000-nya-bostader.pdf
[5] Statistik från SCB. Egna beräkningar
[6] http://62.13.72.13/fb/Tyrens/Innovation%20Tyrens/HTM/14/index.html
[7] https://arkitektur.se/reportage/morka-utsikter/
[8] https://www.sabo.se/trycksaker/allmannyttans-byggagenda/
[9] https://www.hyresgastforeningen.se/pressmeddelanden/2570132/hyresgastforeningen-presenterar-ny-studie-fran-tyrens-kring-byggandet-i-landets-kommuner/
[10] https://www.nationalekonomi.se/sites/default/files/NEFfiler/45-8-hl.pdf